Bettensteuer: Darum hat das Bundesverfassungsgericht sie als verfassungskonform erachtet
Das Bundesverfassungsgericht hat die Bettensteuer als verfassungskonform erachtet. Die Bettensteuer wird auf entgeltliche Übernachtungen in Beherbergungsbetrieben unter anderem in Hamburg, Bremen und Freiburg erhoben und von den Betreibern des Beherbergungsbetriebs geschuldet. Wir erklären, warum das Bundesverfassungsgericht die Bettensteuer als verfassungskonform erachtet hat.
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Inhaltsverzeichnis
1. Historie und Ausgestaltung der Bettensteuer
Seit dem Jahr 2005 haben eine Vielzahl von Ländern, Städten und Gemeinden unter Berufung auf Art 105 Absatz 2a Satz 1 GG eine Steuer auf entgeltliche Übernachtungen in Beherbergungsbetrieben in ihrem Gebiet eingeführt. Der Betreiber des Beherbergungsbetriebs meldet die Steuer im Rahmen einer Steuervoranmeldung bei seinem Finanzamt an. In der Regel reicht er sie dann an den Übernachtungsgast weiter, der sie bei der Buchung oder der Anmeldung im Beherbergungsbetrieb entrichtet. Dabei ist die Bemessungsgrundlage in der Regel das Nettoentgelt.
Zunächst wurde die Bettensteuer auf alle entgeltlichen Übernachtungen erhoben. Das Bundesverwaltungsgericht entschied aber im Jahre 2012, dass beruflich veranlasste Übernachtungen von der Bettensteuer auszunehmen seien. Daran wurden die alten Regelungen weitestgehend angepasst.
Der Bundesgesetzgeber hingegen hat konträr dazu zum 01.01.2010 den Umsatzsteuersatz für die unternehmerische Vermietung von Wohnräumen und Schlafräumen durch den § 12 Absatz 2 Nummer 11 UStG auf sieben Prozent ermäßigt.
2. Gerichtliches Verfahren zur Bettensteuer
Gegen die Bettensteuer klagten diverse Hotelbetreiber. Dabei gingen sie gegen ihre Steueranmeldung im Wege des Einspruchs und der Klage vor und strengten gegen das Urteil Revision an. Sämtliche Verfahren wurden als unbegründet zurückgewiesen. Dabei wurde formell insbesondere darauf verwiesen, die jeweiligen Gesetze, die die Bettensteuer regeln, entstammen der Gesetzgebungskompetenz des Landes aus Art 105 Absatz 2a Satz 1 GG. Demnach handele es sich um eine örtliche Aufwandsteuer, die der Umsatzsteuer nicht gleichartig sei. Unterscheiden tuen sich Umsatzsteuer und Bettensteuer dadurch, dass die Umsatzsteuer bei einem sehr weiten Anwendungsbereich nur bestimmte Umsätze steuerfrei stelle. Die Bettensteuer hingegen habe einen sehr engen Anwendungsbereich, beschränkt auf entgeltliche Übernachtungen im jeweiligen Gebiet. Der Einführung der Bettensteuer stehe zudem die Herabsetzung der Umsatzsteuer für Beherbergungsleistungen nicht entgegen.
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3. Verfassungsrechtliche Probleme der Bettensteuer
Die Beherbergungsbetreiber gaben sich mit diesen Urteilen nicht zufrieden. Eine Vielzahl legte Verfassungsbeschwerde ein und beanstandeten die Verletzung von Verfassungsrecht. Demnach hatte das Bundesverfassungsgericht zu entscheiden, ob die Bettensteuer gegen die Berufsfreiheit aus Art 12 Absatz 1 GG, die Eigentumsfreiheit aus Art 14 Absatz 1 GG, die Handlungsfreiheit aus Art 2 Absatz 1 GG, den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art 3 Absatz 1 GG oder das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art 2 Absatz 1 GG in Verbindung mit Art 1 Absatz 1 GG verstößt. Zudem hat es geprüft, ob die Länder, Gemeinden und Städte überhaupt eine Gesetzgebungskompetenz hatten. Das Bundesverfassungsgericht entschied, dass die Bettensteuer nicht gegen Verfassungsrecht verstößt.
4. Problem der Gesetzgebungskompetenz
4.1. Bettensteuer als Unternehmensteuer
Die Bettensteuer ist nur dann verfassungskonform, wenn sie auch rechtmäßig erlassen wurde. Zum Erlass der Bettensteuer durch die Länder könnte aber die Gesetzgebungskompetenz fehlen.
Zunächst hat das Bundesverfassungsgericht entwickelt, welche Natur die Bettensteuer hat. Dies ist wichtig dafür, um die Gesetzgebungskompetenz, die abhängig von der Natur der Steuer ist, zu bestimmen. Die Bettensteuer ist keine Unternehmensteuer im Sinne des Art 106 Absatz 3 Satz 1 GG, denn sie greift nicht auf einen typisierenden vermuteten Gewinn von Beherbergungsbetrieben zu. Steuergegenstand ist vielmehr der Aufwand des Übernachtungsgastes. Die erhobene Steuer soll daher als indirekte Steuer den von den Übernachtungsgästen betriebenen Aufwand für die entgeltliche Übernachtung treffen und ist damit auf Abwälzung auf den Konsumenten angelegt.
4.2. Bettensteuer als Aufwandsteuer
Die Bettensteuer ist laut Auffassung des Bundesverfassungsgerichts eine Aufwandsteuer. Aufwandsteuern sind solche Steuern, die die Verwendung von Einkommen für den persönlichen Lebensbedarf, in dem die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zum Ausdruck kommt, zum Gegenstand haben. Mithin ist Aufwand ein äußerlich erkennbarer Zustand, für den finanzielle Mittel verwendet werden und der typischerweise Ausdruck und Indikator wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit ist. Aufwandsteuern grenzen sich daher zu solchen Steuern ab, die an die Entstehung von Einkommen anknüpfen. Letzteres ist beispielsweise die Einkommensteuer oder Körperschaftsteuer.
Auf Grund der vielfältigen Vorgänge, die Aufwand darstellen, ist es bei Aufwandsteuern praktisch unmöglich, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Konsumenten zu überprüfen und allein nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu besteuern. Daher indiziert schon der Aufwand an sich das Vorliegen wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit. Somit lässt der äußere Vorgang einer entgeltlichen Übernachtung in einem Beherbergungsbetrieb darauf schließen, dass finanzielle Mittel für ein persönliches Lebensbedürfnis verwendet werden, was eine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Übernachtungsgastes indiziert. Selbst bei primär beruflich veranlassten Übernachtungen spielt die Höhe der Übernachtungsaufwendungen die Leistungsfähigkeit des Aufwendenden nach außen wider. Dies gilt auch dann, wenn die Verwendung des Einkommens beruflich veranlasst und insoweit nach Maßgabe des Einkommensteuerrechts als Werbungskosten bei der Einkünfteermittlung abziehbar ist. Unter dieser Definition ist auch die Bettensteuer als eine Aufwandsteuer einzuordnen.
4.3 Vergleichbarkeit der Bettensteuer mit der Umsatzsteuer
Nach Art 105 Absatz 2a Satz 1 GG darf eine Aufwandsteuer nicht mit einer bundesgesetzlich geregelten Steuer vergleichbar sein, damit den Ländern die Gesetzgebungskompetenz zusteht. Dabei sind an die Vergleichbarkeit hohe Anforderungen zu stellen, da letztlich jede Aufwandsteuer auf der gleichen Bemessungsgrundlage beruht, wie die Umsatzsteuer. Andernfalls würde die Gesetzgebungskompetenz des Landes zu stark eingeschränkt und hätte keinen eigenständigen Anwendungsbereich. Demnach darf die Aufwandsteuer nicht die gleiche Bemessungsgrundlage, Erhebungsgrundlage und wirtschaftliche Auswirkung wie eine Bundessteuer haben. Die Bettensteuer als Aufwandsteuer ist aber der Umsatzsteuer oder einer anderen bundesgesetzlich geregelten Steuer nicht vergleichbar.
Zwar schöpft die Bettensteuer mit den Aufwendungen für Übernachtungen aus derselben Quelle wie die allgemeine Umsatzsteuer und wird auch mittels Steueranmeldung abgeführt. Auch sind beide Steuerarten auf Abwälzung angelegt. Im Übrigen weisen die Bettensteuer und die Umsatzsteuer jedoch unterschiedliche Merkmale auf. Die Bettensteuer ist auf den Aufwand für entgeltliche Übernachtungen in einem Beherbergungsbetrieb beschränkt. Demgegenüber hat die Umsatzsteuer einen weitergehenden Anwendungsbereich und wenige steuerfrei Umsätze. Zudem hat die Bettensteuer einen Steuersatz von maximal 5 %, während die Umsatzsteuer den reduzierten Steuersatz von 7 % hat. Auch das Verfahren unterscheidet sich zu dem bei der Umsatzsteuer, da es keinen Vorsteuerabzug auf einer zweiter Ebene gibt. Es gibt außerdem keine Sonderregelungen für Kleinunternehmer. Weiterhin ist die Bettensteuer keine flächenartige Steuer auf Landesebene. Vielmehr betrifft sie allein eine Übernachtung, wofür auf Bundesebene noch keine spezielle Steuer existiert.
4.4. Widerspruch der Einführung der Bettensteuer mit dem Grundsatz des bundestreuen Verhaltens
Die konkrete Wahrnehmung des Steuergesetzgebungskompetenz des Art 105 Absatz 2 a Satz 1 GG könnte dem Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung und dem Grundsatz des bundestreuen Verhaltens der Länder widersprechen.
Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Bundestreue kann nicht angenommen werden. Ein Verstoß ist nur anzunehmen, wenn der Landesgesetzgeber seine Rechtssetzungskompetenz missbraucht. Die Länder haben aber allein von ihrer Gesetzgebungskompetenz für Aufwandsteuern Gebrauch gemacht. Die Bettensteuer hat keine Lenkungswirkung und betrifft daher nicht die Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Insbesondere soll durch die Bettensteuer nicht etwa das auswärtige Übernachten vermieden werden. Vielmehr soll die Bettensteuer der Finanzierung der Kommunen dienen. Daher greift die Bettensteuer nicht in die Sachkompetenz des Bundes ein.
Jedoch könnte das Gebrauchmachen im konkreten Fall der Reduktion des Steuersatzes für Hotelübernachtungen durch den Bundesgesetzgeber widersprechen. Das Grundgesetz hat ausdrücklich festgelegt, dass die Länder die Kompetenz für die örtlichen Aufwandsteuern haben. Sollten sie sich dabei nun an die Regelung im Rahmen der Umsatzsteuer halten müssen, so schränkt dies ihre eigene ausdrücklich eingeräumte Gesetzgebungskompetenz erheblich ein. Zudem bleibt selbst der kumulierten Steuersatz (5 % + 7 %) deutlich hinter dem ursprünglichen Steuersatz von 19 % zurück. Letztlich hat die Bettensteuer auch keine Minderung der bundesstaatlichen Einkommensquelle der Ertragsteuer zur Folge, da kaum zu befürchten ist, dass Übernachtungen ausblieben.
Dementsprechend stützt sich die Gesetzgebungskompetenz der Länder für die Bettensteuer auf Art 105 Absatz 2a Satz 1 GG.
5. Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit
5.1. Problem der berufsregelnden Tendenz
Das Bundesverfassungsgericht hat im Rahmen der Berufsausübungsfreiheit zunächst geprüft, ob die Bettensteuer überhaupt in die Berufsausübungsfreiheit eingreift. Art 12 Absatz 1 GG schützt grundsätzlich vor solchen Beeinträchtigungen, die gerade auf die berufliche Betätigung bezogen sind, indem sie eine Berufstätigkeit unmittelbar unterbinden oder beschränken (sogenannte berufsregelnde Tendenz). Es kommt mithin darauf an, ob der Beruf der Beherbergungsbetreiber durch die Bettensteuer unmittelbar berührt ist.
Der Gesetzgeber beabsichtigte durch die Einführung der Bettensteuer nicht unmittelbar, die Berufsausübung zu regeln. Insbesondere soll der Beruf durch die Bettensteuer nicht in eine bestimmte Richtung gelenkt werden, wie beispielsweise durch eine Verpackungssteuer. Letztere ist zentral darauf gerichtet, weniger Verpackungsmüll zu produzieren. Vielmehr soll die Steuer auf die Übernachtungsgäste übertragen werden und dadurch den Betreiber gar nicht belasten. Unmittelbar greift die Bettensteuer daher nicht in die Berufsausübungsfreiheit ein.
5.2. Aber mittelbarer Eingriff
Die Betreiber von Hotels sind aber durch den entstehenden Verwaltungsaufwand im Rahmen der nun durch sie durchgeführten Steuererhebung durch die Bettensteuer belastet. Zudem knüpft die Steuer an eine entgeltliche Übernachtung in einem Beherbergungsbetrieb und damit an den Kern der Geschäftstätigkeit an. Daher haben die Verwaltungsaufgaben eine gleiche Wirkung, wie die Lenkung einer Tätigkeit. Insbesondere ist den Belasteten gleichgültig, ob sie zielgerichtet oder leidglich mittelbar belastet werden. Durch jede Belastung – ungeachtet der Frage, ob sie gewollt oder ungewollt geschieht – werden sie belastet. Insbesondere ist es den Betreibern, unausweichlich, der Regelung zu entkommen, da die Bettensteuer an die berufliche Tätigkeit anknüpft.
Daher sind die Beherbergungsbetreiber in ihrer durch Art 12 Absatz 1 GG gesicherten Berufsfreiheit betroffen, indem sie die für die Steuererhebung als Zahlstelle in Anspruch genommen werden und so in ihrer beruflichen Funktion bestimmt werden, die Steuer zu berechnen, anzumelden und abzuführen.
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6. Rechtfertigung der Bettensteuer
6.1. Erfordernis der verfassungsrechtlichen Rechtfertigungsprüfung
Doch nicht jeder Eingriff in ein Grundrecht ist seinerseits auch zwingend verfassungswidrig. Allein, wenn er sich mit Blick auf die Verfassung nicht rechtfertigen lässt, ist die Verfassungswidrigkeit anzunehmen. Daher prüft auch das Bundesverfassungsgericht, ob der Eingriff in die Berufsfreiheit durch die Bettensteuer nicht doch verfassungsrechtlich zu rechtfertigen ist und stellt insoweit eine umfassende Abwägung an. Im Rahmen der materiellen Rechtfertigung, erachtet das Bundesverfassungsgericht die Bettensteuer aus vielseitigen Gründen als verfassungskonform.
6.2. Bettensteuererhebung belastet Beherbergungsbetriebe nicht erheblich
Zwar sind die Beherbergungsbetreiber die Schuldner der Bettensteuer. Jedoch ist dies nachvollziehbar und nicht willkürlich, weil sie den Übernachtungsaufwand erst ermöglichen. Sie stehen in einer besonderen rechtlichen und wirtschaftlichen Beziehung zum Steuergegenstand und leisten einen maßgebenden Beitrag zur Verwirklichung des steuerbegründenden Tatbestands der Übernachtung. Insbesondere können die Beherbergungsbetreiber die Steuer ohne weiteres auf die Übernachtungsgäste umlegen.
Die Beschwerdeführerinnen werden zudem durch die Pflichten im Besteuerungsverfahren nicht erheblich belastet, denn die für die Besteuerung erforderlichen Informationen können bei der Buchung beziehungsweise beim Einchecken oder Auschecken erhoben werden. Die zusätzlichen Pflichten im Besteuerungsverfahren gehen über ähnliche Belastungen des Melderechts und des Umsatzsteuerrechts nicht hinaus. Die Steuerschuldnerschaft dient der, der Verwaltungspraktikabilität gerecht werdenden, Steuererhebung. Insbesondere ist es nicht auf gleiche Weise geeignet, die Übernachtungsgäste an sich als Steuerschuldner in Anspruch zu nehmen, da dies nicht praktikabel ist.
Es besteht zudem entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts kein Zwang, beruflich veranlasste Übernachtungen der Besteuerung auszunehmen. Insbesondere sei verfassungsrechtlich nicht ersichtlich, dass die Begünstigung zwingend vorzunehmen ist. Jedoch ist die Begünstigung auch nicht von Verfassungs wegen verboten. Der Landesgesetzgeber kann daher frei entscheiden, ob er die Begünstigung trifft oder nicht.
Zudem leidet die Bettensteuer auch nicht an einem strukturellen Erhebungsdefizit oder Vollzugsdefizit. Eine verfassungskonforme Ausgestaltung eines Steuertatbestandes erfordert, dass auch der Belastungserfolg gleichmäßig ausgestaltet ist. Dazu ist erforderlich, dass das Erhebungsverfahren auf Gleichheit im Belastungserfolg ausgestaltet ist. Das ist dann nicht der Fall, wenn der Besteuerungsanspruch weitgehend nicht durchgesetzt werden kann. Bloß regelmäßig vorkommende Vollzugsmängel führen jedoch allein noch nicht zur Verfassungswidrigkeit der materiellen Steuernorm, sondern begründen allein die Ineffizienz der Regelungen.
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