Gesetzgebungsverfahren: So entstehen Steuergesetze

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Wenn man der Frage nachgeht, was Steuern sind, dann fragt man oft auch, wer die dazugehörigen Steuergesetze schreibt. In Deutschland gibt es dafür ein Gesetzgebungsverfahren. Dabei obliegt es der Legislative Steuergesetze zu entwerfen, zu entwickeln und zu beschließen. Damit liegt die Gesetzgebungsinitiative einerseits in den Händen der Regierung. Aber auch die Länder können eigene Gesetzesentwürfe entwickeln und einbringen. Außerdem partizipieren auch die im Bundestag vertretenen Parteien und Fraktionen am Gesetzgebungsverfahren. Hat der Bundestag einen Gesetzesentwurf angenommen, dann befindet auch der Bundesrat über seine Annahme. Stimmt auch er zu, erhält die Bundesregierung und dann der Bundespräsident den Gesetzesentwurf zur Unterschrift vorgelegt. Dann veröffentlicht das Bundesgesetzblatt das neue Gesetz. Damit tritt es in Kraft. Doch gibt es viele Möglichkeiten, um auf dem Weg dorthin Einfluss auf ein kommendes Gesetz zu nehmen. Insbesondere Verbände und andere Interessensvertreter, aber auch einfache Bürger, nutzen diese Möglichkeiten, um bei der Gestaltung neuer Gesetze mitzuwirken.

Unser Video:
Zu Komplex: Steuergesetze in Deutschland?

In diesem Video erklären wir, wie Steuergesetze entstehen und wer sie tatsächlich schreibt.

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Inhaltsverzeichnis

1. Wer schreibt Steuergesetze – Einleitung

Da Deutschland seine Ausgaben über Steuern finanziert, verfügt es auch über die entsprechenden Gesetze, die die Erhebung der Steuern regeln. Doch wer schreibt diese Steuergesetze? Wer bestimmt, ob ein gewisser Sachverhalt steuerpflichtig ist? Oder wer die Steuer schuldet und wie hoch sie ausfällt? All dies ist in Deutschland einem klaren Gesetzgebungsverfahren unterworfen, dessen Grundlage das Grundgesetz ist.

Wir betrachten nun, wie Steuergesetze entstehen und wer sie tatsächlich schreibt. Dabei gelten gerade im Hinblick auf Steuergesetze Besonderheiten bezüglich der Gesetzgebungsinitiative. Doch darauf kommen wir im nun folgenden Kapitel zu sprechen.

2. Wer schreibt Steuergesetze: Gesetzgebungsinitiative für Steuergesetze

Die Legislative in Deutschland ist auf drei Organe verteilt: dem Bund, dem die Bundesregierung vorsteht, dem Bundestag mit ihren Abgeordneten und dem Bundesrat, in dem die Vertreter der jeweiligen Regierungen der Bundesländer sitzen. Allen drei Organen steht prinzipiell die Möglichkeit offen, Gesetze zu entwerfen und zur Abstimmung einzureichen.

Wenn es jedoch um Steuergesetze geht, gibt es Einschränkungen. Artikel 105 GG bestimmt, dass bei Fragen zu Zöllen und Finanzmonopolen dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungsinitiative zusteht. Eine konkurrierende Gesetzgebungsinitiative kommt in solchen Fällen in Frage, bei denen laut Grundgesetz die Steuerhoheit sowohl dem Bund als auch den Ländern zusteht. Darüber hinaus gibt es auch Steuergesetze, die allein die Länder in Eigenregie erlassen können. Dabei handelt es sich um Verbrauch- und Aufwandsteuern, bei denen es keine Entsprechung bei den Bundessteuern gibt. So bestimmen die Länder zum Beispiel die Höhe des Grunderwerbsteuersatzes, während die Gemeinden den Hebesatz ihrer Gewerbesteuer und Grundsteuer selbst bestimmen.

Hier bieten wir einen Überblick über die jeweilige Steuerhoheit zu folgenden Steuern, wobei dies nur exemplarischen Charakter hat:

Bundessteuern
- Zölle
- Tabaksteuer
- Versicherungsteuer
- Kaffeesteuer
- Schaumweinsteuer
- Branntweinsteuer
Ländersteuern
- Grunderwerbsteuer
- Erbschaftsteuer/Schenkungsteuer
- Biersteuer
- Rennwett- und Lotteriesteuer
- Brandschutzsteuer
Gemeindesteuern
- Gewerbesteuer
- Grundsteuer
- Hundesteuer
- Vergnügungssteuer
Steuern, die Bund, Ländern und Gemeinden zustehen
- Einkommensteuer
- Körperschaftsteuer
- Umsatzsteuer

3. Wer schreibt Steuergesetze: Gesetzgebungsverfahren

Kommen wir nun zum eigentlichen Verlauf beim Gesetzgebungsverfahren für Steuergesetze. Da mit etwa 80 % die allermeisten Steuergesetze auf die Initiative der Bundesregierung zurückgehen, betrachten wir exemplarische diesen Fall.

3.1. Koalitionsverhandlungen als Ausgangspunkt für neue Steuergesetze

In der jüngeren Vergangenheit stellten stets Koalitionen aus mehreren Parteien die Bundesregierung. Aus diesem Grund standen auch die von ihnen initiierten Gesetze mit den im Vorfeld einer Regierungsbildung stehenden Koalitionsverhandlungen in Verbindung. Und dies gilt natürlich auch in ganz besonderem Maß für die von ihnen eingebrachten Steuergesetze.

Also hatte man in den Koalitionsverhandlungen auch über zukünftige Steuergesetze gesprochen und sie schließlich auch vertraglich festgeschrieben. Doch bis diese Vorhaben dann tatsächlich als Steuergesetze Gültigkeit erlangten, war es ein oftmals weiter Weg.

3.2. Besprechung des Vorschlags für neue Steuergesetze im Kabinett

Zunächst finden nochmals Besprechungen im Kabinett statt. Auch hier mag man noch weitere Details zu einem neuen Steuergesetz aushandeln. Doch kommt es hierbei vor allem darauf an, die Meinung der von diesem Gesetz betroffenen Ministerien einzuholen. Neben dem Bundesministerium der Finanzen sind dies insbesondere das Bundesministerium für Justiz und für Verbraucherschutz und das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. Liegt ein besonderer Bezug beim neuen Steuergesetz vor, bei dem ein weiteres Resort involviert sein sollte, so berücksichtigt man auch dessen kompetenten Rat.

Wir nähern uns nun also der Antwort auf die Frage, wer Steuergesetze tatsächlich schreibt.

3.3. Wer schreibt Steuergesetze: Der Referentenentwurf für ein neues Steuergesetz

Sind die ersten Fragen in diesem Zusammenhang geklärt und die Zielsetzungen für ein neues Steuergesetz formuliert, dann beauftragt das federführende Ministerium einen Referenten im entsprechenden Dezernat mit der Erstellung eines ersten Entwurfs (hier ein Beispiel). Dabei soll der Entwurf möglichst genau den Vorgaben aus der Kabinettsrunde entsprechen. Selbstverständlich kann es in diesem Abschnitt des Prozesses weitere interne Rücksprachen geben. Aber schon in dieser Phase des Entstehens neuer Steuergesetze kann das Ministerium fachlichen Rat in Form von Stellungnahmen von Verbänden einholen. Außerdem sprechen sich auch die Ministerien weiterhin untereinander ab.

Schließlich ist der Referentenentwurf erstellt und liegt nun dem Kabinett zur Beratung vor. Findet der Referentenentwurf beim Kabinett anklang, dann reicht ihn die Bundesregierung zwecks Stellungnahme beim Bundesrat ein. Andernfalls unterliegt der Entwurf weiteren Nachbesserungen, bis dieser per Kabinettsentschluss an den Bundesrat gehen kann.

Nach Annahme des Referentenentwurfs durch das Kabinett, veröffentlicht die Bundesregierung den Entwurf. Damit haben alle Außenstehenden Gelegenheit sich über das geplante Gesetz zu informieren. Dennoch ist bekannt, dass Interessensvertreter oftmals schon zuvor Kenntnis davon erhalten oder gar indirekten Einfluss auf den Referentenentwurf nehmen.

Ganz nebenbei ist die im Mittelpunkt unseres Artikels stehende Frage, wer Steuergesetze schreibt, hiermit im Grunde beantwortet. Denn es sind die in den jeweiligen Ministerien arbeitenden Juristen, die als Referenten neue Gesetzestexte erstellen.

3.4. Stellungnahme des Bundesrats zum neuen Steuergesetz

Innerhalb von sechs Wochen steht es dem Bundesrat offen, eine Stellungnahme zum Referentenentwurf einzureichen. Hier prüfen die Länder insbesondere welche Auswirkungen das neue Steuergesetz auf Landesebene sowie auf Ebene der Städte und Gemeinden haben könnte.

Auf dieser Grundlage entscheidet die Bundesregierung, wie sie mit dem Gesetzesentwurf weiter verfahren möchte. Im Regelfall reicht sie den Entwurf beim Bundestagspräsidenten ein.

3.5. Lesungen zum neuen Steuergesetz im Bundestag

3.5.1. Erste Lesung zum Gesetzesentwurf

Wenn der Gesetzesentwurf beim Bundestagspräsidenten eingeht, erhalten alle Volksvertreter eine Kopie, um sich über den Inhalt des neuen Steuergesetzes zu informieren. Anschließend diskutieren die Parlamentarier im Bundestag über den Gesetzesentwurf in erster von insgesamt drei Lesungen. Hierbei können weitere Punkte des neuen Gesetzes unterschiedliche Positionen hervorrufen, was ja in einer parlamentarischen Demokratie durchaus üblich ist.

3.5.2. Weiterleitung des Gesetzesentwurfs an die Fachausschüsse

Also reicht man den Gesetzesentwurf an den oder die zuständigen Fachausschüsse weiter, wobei in letzterem Fall einer als federführend gilt. Gleichzeitig erhalten auch die involvierten Ministerien Informationen über die angemerkten Änderungswünsche. Außerdem finden ebenfalls fraktionsinterne Beratungen statt, die insbesondere bei Koalitionspartnern auch über Fraktionsgrenzen hinweg verlaufen können. Auf dieser Ebene können weitere fachlich kompetente Gutachter oder Fachverbände eingeladen sein, um den Gesetzesentwurf im Hinblick auf seine späteren Auswirkungen zu kommentieren. Weiterhin können an dieser Stelle auch Interessenvertreter eingeladen sein, um ihre Sicht auf den Gesetzesentwurf anzumerken.

Einzelpersonen oder einzelne Unternehmen haben hingegen keine Möglichkeit, diesen Gremien ihre Einwände vorzutragen. Doch steht es ihnen offen, Kontakt zu den hierbei involvierten Abgeordneten aufzunehmen, um ihnen auf diese Weise weitere Aspekte zu erläutern. Allerdings besteht keine Garantie dafür, dass ein Abgeordneter die hierbei geäußerte Meinung übernimmt.

3.5.3. Zweite und dritte Lesung

Ist dieser Zwischenschritt abgeschlossen, gelangt der Gesetzesentwurf in die zweite Lesung. Dabei berichten die Parlamentarier über die Änderungen am Gesetzesentwurf, die bei den Erörterungen in den Ausschüssen zur Sprache kamen. Auch hier kann es zu Auseinandersetzungen im Plenum kommen, sodass man am Ende der zweiten Lesung über die Annahme der in den Fachausschüssen erarbeiteten Änderungen abstimmt.

Ob ohne oder mit Änderungsbeschlüssen, nach der zweiten Lesung folgt recht bald die dritte und letzte Lesung zum Gesetzesentwurf. In der Regel fällt spätestens hierbei die Entscheidung, einen Gesetzesentwurf anzunehmen. Andernfalls gilt das Gesetzesvorhaben als gescheitert.

3.6. Vorlage von Steuergesetzen beim Bundesrat

Für den nun folgenden Prozess, der insbesondere mit dem Bundesrat im Zusammenhang steht, kommen gleich mehrere Abläufe in Betracht. Diese hängen davon ab, ob es sich bei dem Gesetzesvorhaben um ein sogenanntes Zustimmungsgesetz oder ein Einspruchsgesetz handelt.

3.6.1. Zustimmungsgesetz

Stimmt der Bundestag dem neuen Steuergesetz zu, erhält nun der Bundesrat Gelegenheit, um festzustellen, ob die Besteuerungsrechte der Länder und Kommunen hierbei betroffen sind. Ist dies der Fall, so hat das neue Steuergesetz nur mit ausdrücklicher Zustimmung des Bundesrats die nächste Hürde im Gesetzgebungsverfahren genommen. Deshalb nennt man solche Gesetze, die nur mit Zustimmung des Bundesrats zustande kommen können, Zustimmungsgesetze. Doch vor der Abstimmung über die Zustimmung finden in den Fachgremien des Bundesrats weitere Verhandlungen über das neue Gesetz statt. Anschließend stimmt der Bundesrat ab. Er kann das Gesetzesvorhaben durch Verweigerung der Zustimmung an dieser Stelle scheitern lassen. Er kann aber auch den Vermittlungsausschuss anrufen, um dort über eine Lösung zu verhandeln. Aber auch die Bundesregierung oder der Bundestag sind berechtigt, den Vermittlungsausschuss anzurufen.

3.6.2. Einspruchsgesetz

Bei einem Einspruchsgesetz handelt es sich um ein Gesetz, bei dem keine Zustimmung des Bundesrats erforderlich ist. Dabei geht es um Gesetzesvorhaben, die keinen Eingriff auf die Steuerhoheit oder die Steuereinnahmen der Länder oder der Kommunen vorsehen. Also stehen hierbei beispielsweise solche Gesetze im Vordergrund, bei denen es um Bundessteuern geht.

Im Gegensatz zum Zustimmungsgesetz kann ein Einspruchsgesetz ohne eine direkte Beteiligung des Bundesrats zustande kommen. Denn wenn das vom Bundestag verabschiedete Gesetz beim Bundesrat eingeht, dann steht dem Bundesrat eine Frist von zwei Wochen zur Verfügung, um gegen das Gesetzesvorhaben Einspruch zu erheben. Findet aber kein Einspruch innerhalb der vorgegebenen Frist statt, dann hat das Gesetz auch diese Hürde genommen. Falls jedoch ein Einspruch erfolgt, dann hat der Bundestag die Möglichkeit per erneuter Abstimmung das Gesetz am Bundesrat vorbei zu bestätigen.

Alternativ kann der Bundesrat nach Eingang eines vom Bundestag nach dritter Lesung verabschiedeten Gesetzesentwurfs innerhalb von drei Wochen den Vermittlungsausschuss anrufen. Im Vermittlungsausschuss kann ein Lösungsvorschlag zustande kommen. Über diesen Vorschlag stimmt zunächst der Bundestag ab. Trägt der Bundestag die Änderungsvorschläge des Vermittlungsausschusses, erhält der Bundesrat erneut Gelegenheit, um über einen Einspruch zu entscheiden. Falls auch dieser geänderte Gesetzesentwurf auf den Einspruch des Bundesrats trifft, dann hat der Bundestag die Möglichkeit den Einspruch zu überstimmen. Also liegt es bei einem Einspruchsgesetz letzten Endes an der Entscheidung des Bundestags, ob ein neues Steuergesetz in Form eines Einspruchsgesetzes auch am Bundesrat vorbei eine Chance hat, in Kraft zu treten.

3.7. Vorlage von Steuergesetzen bei der Bundesregierung

Handelt es sich bei einem Gesetzesvorhaben um ein Steuergesetz, dann muss nach Artikel 113 GG auch die Bundesregierung dem Gesetzesentwurf zustimmen. Falls die Bundesregierung erwägt die Zustimmung zu verweigern, dann kann sie entweder frühzeitig vom Bundestag verlangen die Beschlussfassung auszusetzen, wobei sie innerhalb von sechs Wochen eine Stellungnahme nachzureichen hat. Oder sie kann innerhalb von vier Wochen nach der Verabschiedung eines Steuergesetzes durch den Bundestag von ihm verlangen, dass er die Beschlussfassung wiederholt.

Hat ein Steuergesetz auch die Hürden Bundestag und Bundesrat passiert, besteht für die Bundesregierung abschließend nur dann eine Möglichkeit zum Eingreifen, wenn sie zuvor die bereits im vorigen Absatz genannten Optionen ausgeschöpft hat. Dafür steht ihr ebenfalls nur ein eingeschränkter Zeitraum zur Verfügung, nämlich sechs Wochen. Unterbleibt innerhalb dieser Frist eine Reaktion der Bundesregierung, gilt das Steuergesetz nach den Vorgaben des Grundgesetzes als zustande gekommen.

3.8. Inkrafttreten des Steuergesetzes

Nimmt der geänderte oder unveränderte Gesetzesentwurf alle bisherigen Hürden, gelangt das Gesetz über die Bundesregierung zur Vorlage beim Bundespräsidenten. Mit seiner Unterschrift, die im Grunde nur eine Formsache ist, steht das neue Steuergesetz kurz vor seinem Inkrafttreten. Denn die Unterschrift des Bundespräsidenten ist erforderlich, um das neue Steuergesetz im Bundesgesetzblatt zu veröffentlichen.

In der Regel tragen Gesetze auch ein Datum, zu dem sie in Kraft treten. Fehlt dies, so tritt das neue Gesetz nach Ablauf von 14 Tagen nach der Veröffentlichung im Bundesgesetzesblatt in Kraft.

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