Prüfungskompetenz

Der Finanzbehörden

Prüfungskompetenz der Finanzbehörde bei verfassungswidrigem Steuergesetz

Ausdrücklich ist in Artikel 100 Absatz 1 GG, §§ 80 ff. in Verbindung mit §§ 77 ff. BVerfG die Kompetenz der Gerichte geregelt, über die Vereinbarkeit des einfachen Gesetzes mit der Verfassung und der Landesgesetze mit Bundesrecht zu befinden. Keine Regelung ist jedoch hinsichtlich der Frage getroffen, ob auch Behörden und insbesondere Finanzbehörden eine solche Prüfungskompetenz haben. In diesem Beitrag erklären wir, wie die Finanzbehörde handelt, wenn sie ein Steuergesetz für verfassungswidrig hält und was sie dabei zu beachten hat.

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In diesem Video erklären wir, wie die Finanzbehörden Steuern erheben.

Inhaltsverzeichnis


1. Die Prüfungskompetenz der Finanzbehörden

1.1. Definition der Prüfungskompetenz

Die Prüfungskompetenz und Verwerfungskompetenz von Gesetzen betrifft die Frage, wem die Feststellung einer Normenkollision und die Entscheidung über die Rechtsfolgen der Normenkollision obliegt. Eine Normenkollision kann in unterschiedlichen Fällen vorliegen. Eine bundesgesetzliche Norm kann nach der Normenhierachie mit der Verfassung kollidieren. Eine landesrechtliche Norm kann zudem mit jedem Bundesgesetz kollidieren. Es geht bei der Prüfung von Normen anhand der Verfassung nicht, um ein Recht der Behörden, sondern vielmehr um Fragen der Kompetenzverteilung.

Gesetzlich fehlt eine Regelung, die bestimmt, wie sich die Verwaltung gegenüber verfassungswidrigem Bundesgesetz oder Landesgesetz verhalten soll. Erst ein Urteil des Bundesfinanzhofs (BFH) vom 12.12.1985 regte die Diskussion an. Die Frage betrifft grundlegend das Verhältnis der beiden Gewalten Legislative und Exekutive zueinander.

1.2. Handlungsmöglichkeiten der Finanzbehörden

Es gibt diverse Möglichkeiten, wie sich die Finanzbehörde verhalten könnte, wenn sie von einer solchen Normenkollision ausgeht. Zum einen könnte sie die für verfassungswidrig gehaltene Norm verwerfen, also für ungültig erklären. Zum anderen könnte sie die Möglichkeit haben, die Norm nicht anzuwenden. Vorgelagert stellt sich aber schon die Frage, ob die Finanzbehörde überhaupt die Verfassungskonformität einer Norm prüfen darf, sie also die Prüfungskompetenz innehat oder, ob sie schlicht von der Verfassungskonformität auszugehen hat. Demgegenüber könnte die Behörde aber sogar die Pflicht treffen, eine Norm auf Verfassungszweifel hin zu überprüfen. Der Finanzbeamte könnte zudem selbst entscheiden oder seinen Vorgesetzten anrufen.

Jedenfalls ist aber klar, dass die Finanzbehörden eine Norm nicht verwerfen, also für ungültig erklären dürfen. Grund dafür ist das sogenannte Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgericht (BVerfG).

1.3. Das Dilemma für den Finanzbeamten

Der Finanzbeamte steht, wenn er eine Norm für verfassungswidrig hält, vor einem Dilemma. Artikel 100 Absatz 1 GG zeigt, dass verfassungswidrige Gesetze nicht nichtig sind, sondern nur durch das Bundesverfassungsgericht vernichtet werden können. Das Gesetz gilt daher weiterhin, so dass der Finanzbeamte an dieses gemäß Artikel 20 Absatz 2, Artikel 1 Absatz 3 GG gebunden ist. Da das Gesetz weiterhin gilt, darf der Beamte dem Gesetz den Gehorsam nicht verweigern.

Andererseits ist er aber auch an die Verfassung gebunden. Diese Bindung verbietet ihm an sich die Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes. Der Finanzbeamte dürfte daher ein verfassungswidriges Gesetz weder anwenden noch verwerfen. All diese Aspekte sind bei der Beurteilung des Prüfungskompetenz der Finanzbehörde zu beachten.

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2. Grundsatz: Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts

Dem Bundesverfassungsgericht obliegt gemäß Art 100 Absatz 1 GG das sogenannte Verwerfungsmonopol. Folge ist, dass allein das Bundesverfassungsgericht eine Norm für ungültig erklären darf. Dessen Umfang hat das Bundesverfassungsgericht in diversen Entscheidungen konkretisiert. Demnach ist es auf formelle Gesetzes beschränkt. Diese müssen zeitlich nach der als Prüfungsmaßstab dienenden Verfassung erlassen sein (sogenannte nachkonstitutionelle Gesetze). Landesgesetze müssen demgegenüber zeitlich nach dem als Maßstab dienenden Bundesrecht erlassen sein.

3. Entscheidung des BVerfG

3.1. Ausgangspunkt: § 251 AO

Der BFH legte im Jahr 1985 dem BVerfG einen Fall zur Prüfungskompetenz der Finanzbehörden vor. Ausgangspunkt war die Regelung des § 251 AO. Demnach kann die Behörde die Vollziehung eines mit einem Rechtsmittel angefochtenen Verwaltungsakts aussetzen. Die Entscheidung über die Aussetzung der Vollziehung ist zwar eine Ermessensentscheidung. Nach den von Finanzgerichten und Verwaltungsgerichten entwickelten Grundsätzen muss die Behörde aber dann aussetzen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides bestehen.

Der BFH nahm an, dass diese Voraussetzung dann nicht vorliegt, wenn sich die Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des zugrunde liegenden Gesetzes richten. Aus der, im parlamentarisch-demokratischen Rechtsstaat bestehenden Vermutung der Verfassungsmäßigkeit des zugrunde liegenden Gesetzes ergibt sich die Verpflichtung der Behörde, ein Gesetz bis zu einer etwaigen negativen Entscheidung des BVerfG als verfassungsgemäß anzusehen. Daher ist die Finanzbehörde nicht verpflichtet, die Vollziehung auszusetzen. Ob die Finanzbehörde demgegenüber die Vollziehung aussetzen darf, lies der BFH dahinstehen, da die Finanzbehörde ohnehin nicht aussetzen wollte.

Das BVerfG entschied jedoch gegenteilig. Wenn schon ernstliche Zweifel an der Richtigkeit von Auslegung und Anwendung des Gesetzes eine Aussetzung rechtfertigen, dann muss dies erst recht gelten, wenn ernsthafte verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Gültigkeit des Gesetzes selbst erhoben werden. Auch die vollziehende Gewalt ist gemäß Artikel 20 Absatz 2, Artikel 1 Absatz 3 GG an Recht und Gesetz, also insbesondere an die Verfassung gebunden. Der Grundsatz der Gewaltenteilung zwingt nicht zum Vollzug eines Gesetzes, das wahrscheinlich für nichtig erklärt werden müsse. Die Sorge vor dem Übernehmen unzureichend begründeter Aussetzungen sei wegen der Weisungsbefugnis der höheren Behörden unbegründet. Letztlich könnten Bundesregierung oder Landesregierung eine Klärung im Wege des Artikel 93 Absatz 1 Nummer 2 GG herbeiführen.

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3.2. Konkrete Auswirkungen des Urteils auf die Prüfungskompetenz

Doch auch damit schafft das BVerfG keine Klärung der Prüfungskompetenz der Finanzbehörden. Genau hingeschaut betrifft § 251 AO allein die Frage, ob ein mit Rechtsmitteln angegriffener Verwaltungsakt auszusetzen ist. Das Problem, ob der Verwaltungsakt überhaupt erlassen werden darf, also ein Gesetz angewendet werden darf, ist damit jedoch nicht geklärt. Diese Differenzierung hat auf Grund der unterschiedlichen Rechtsfolgen erhebliche Bedeutung. Sieht die Finanzbehörde wegen verfassungsrechtlichen Zweifeln von dem Erlass eines Verwaltungsakts ab, so kann Verjährung oder wenigstens Verwirkung eintreten. Verwirkung oder Verjährung tritt demgegenüber nicht ein, wenn die Verwaltung den Verwaltungsakt erlässt und nur während eines schwebenden Rechtsmittelverfahrens dessen Vollstreckung aussetzt.

Das Urteil des BVerfG hat über die Vorschrift des § 251 AO hinaus Bedeutung. Das Gericht trifft die wohl allgemein gedachte Feststellung, die Verwaltung sei nicht zum Vollzug eines Gesetzes gezwungen, dass wahrscheinlich für nichtig erklärt werden müsste. Es wird aber deutlich, dass das Gericht offenbar nur besonders gewichtige Bedenken als Aussetzungsgrund gelten lassen will. Keine Aussage enthält das Gesetz aber dazu, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Beamter gehalten ist, die Verfassungsmäßigkeit zu prüfen. Ferner ist das Urteil auf die Besonderheit des Vollzugs eines angefochtenen Verwaltungsakts zu geschnitten. Ihm kann daher nicht entnommen werden, welche konkreten Folgen der Beamte ziehen darf oder muss, wenn er Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes hegt.

4. Die Ausgestaltung der Prüfungskompetenz

Der Finanzbeamte kann seiner Bindung an das möglicherweise verfassungswidrige Gesetz und an die Verfassung selbst nur gerecht werden, in dem er die Anwendung des Gesetzes suspendiert und eine Entscheidung über die Verfassungskonformität des Gesetzes in Gang setzt.

Dazu muss der Finanzbeamte überlegen, ob das anzuwendende Gesetz Anlass zu Zweifeln an seiner Verfassungsmäßigkeit bietet. Hat er Zweifel, so muss er die verfassungsrechtliche Prüfung in Gang setzen. Diese findet im Rahmen einer verfassungsrechtlichen Normenkontrolle statt. Die verfassungsrechtliche Normenkontrolle führt der Finanzbeamte herbei, indem er bei der vorgesetzten Behörde unter Darlegung seiner Rechtsauffassung um eine Weisung für sein Verhalten nachsucht. Die vorgesetzte Behörde muss ihrerseits prüfen, ob sie Zweifel an der Verfassungskonformität des Gesetzes hat. Teilt sie die Auffassung des ursprünglich mit der Frage befassten Finanzbeamten, so muss sie die Frage der ihr vorgesetzten Behörde vorlegen. Dies läuft unter Umständen fort bis hinauf zum Fachminister. Dieser legt die Frage dann gegebenenfalls dem Kabinett vor. Dieses ist bei Zweifeln an der Verfassungsmäßigkeit verpflichtet ein Normprüfungsverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht oder dem Landesverfassungsgericht nach Artikel 93 Absatz 1 Nummer 2 GG einzuleiten.

Unterlässt der Finanzbeamte, der Vorgesetzte, der Minister oder die Regierung die Vorlage schuldhaft, so ist er einem Amtshaftungsanspruch aus § 839 BGB, Artikel 34 GG ausgesetzt. Verschulden liegt dabei zumindest dann vor, wenn der Beamte einen Rechtssatz anwendet, gegen dessen Verfassungsmäßigkeit Zweifel vorgebracht sind und wenn er es entgegen besserem Wissen unterlässt, diese Bedenken dem Vorgesetzten vorzutragen.

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5. Besonderheiten im Finanzprozess

Im Finanzprozess fällt die Beurteilung der Prüfungskompetenz der Behörde unter Umständen leichter. Hier ist der Vollzug des Gesetzes zu einem späteren Zeitpunkt einigermaßen unbedenklich möglich. Demgegenüber kann ein Gesetz beispielsweise auch eine Versammlung verbieten. Hegt der Sachbearbeiter Zweifel an der Verfassungskonformität des Gesetzes so kann er die Anwendung des Verbotsgesetzes aussetzen, so dass die Versammlung stattfinden darf. Die Entscheidung des Vorgesetzten über die Verfassungskonformität wird regelmäßig nicht nicht rechtzeitig herbeigeführt. Teilt der Vorgesetzte die verfassungsrechtlichen Zweifel, so wird der umständliche Weg über Artikel 93 Absatz 1 Nummer 2 GG natürlich nicht rechtzeitig zu Ende geführt. Eine, die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes bestätigende Entscheidung kommt dann regelmäßig zu spät. Die Versammlung hat inzwischen stattgefunden. Damit kommt in der Regel jede, die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes bestätigende Entscheidung zu spät, wenn der Vollzug eines verbietenden Gesetzes ausgesetzt wird.


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