Verpackungssteuer in Tübingen – darf eine Stadt eigene Steuern erheben?

Tübingen führte 2022 eine sogenannte Verpackungssteuer ein. Damit belegt die Stadt Einwegverpackungen sowie Einweggeschirr und -besteck, die beim Verkauf von Speisen und Getränken für den Verzehr vor Ort oder außer Haus ausgegeben werden, mit einer Steuer. Dabei verfolgt Tübingen zwei Ziele: einerseits soll die Verpackungssteuer durch Müllreduktion bei der Müllbeseitigung Geldmittel einsparen. Andererseits soll auch die Umwelt davon profitieren, dass derlei Verpackungen finanziell unattraktiv werden. Dabei sollte ursprünglich die Verpackungssteuer pro Einzelmahlzeit maximal EUR 1,50 betragen. Viele betroffene Unternehmen sehen durch diese Steuer allerdings ihre Existenz bedroht. Daher klagte die Fast Food-Kette McDonald’s vor dem Verwaltungsgericht. Die zentrale Frage dabei war: darf Tübingen als Stadt eine eigene Steuer erheben?

Inhaltsverzeichnis

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1. Verpackungssteuer in Tübingen – Einleitung

Seit 2022 zahlt man als Verbraucher eine Verpackungssteuer auf Einwegmaterialien, wenn man in Tübingen Getränke oder Schnellgerichte jedweder Art kauft. Damit hat Tübingen einen Schritt gewagt, der auch unter vielen Juristen umstritten ist. Darf eine Stadt so einfach eigene Steuern erheben? Ganz abgesehen davon, dass die Verpackungssteuer in Tübingen auf die wirtschaftliche Situation der etwa 440 betroffenen Unternehmen erhebliche Auswirkungen auszuüben vermag, sollte diese Frage abschließend vor Gericht geklärt werden. Dies fand zumindest eine örtliche Franchisenehmerin der Fast Food-Kette McDonald’s – und klagte.

Welche vielfältigen Folgen die Einführung der Verpackungssteuer in Tübingen und andernorts hat, steht nun im Mittelpunkt dieses Beitrags.

2. Regelungen zur Verpackungssteuer

Bevor wir auf die Klärung der juristischen Frage einschwenken, betrachten wir noch, welche Bestimmungen Tübingen in seine Verpackungssteuersatzung einfließen ließ.

Zunächst einmal ist die Verpackungssteuer eine lokale Steuer, die die Verbraucher zu zahlen haben. Allerdings gelten die Betriebe, die Verkaufsstellen unterhalten, an denen man Speisen und Getränke für den Verzehr außer Haus erwerben kann, als Steuerschuldner. Sie müssen jährliche Steuererklärungen beim zuständigen Finanzamt einreichen. Außerdem behält sich Tübingen das Recht vor, vierteljährliche Vorauszahlungen zu fordern. Diese entsprechen einem Viertel des im Vorjahr angefallen Steuerbetrags.

Nun zu den Details: Für Einwegverpackungen fällt eine Verpackungssteuer von EUR 0,50 an. Dies gilt beispielsweise für Papier- und Pappverpackungen, Einweggetränkebecher und Pizzakartons. Auch Eisbecher fallen hierunter. Für Eiswaffeln und andere essbare Behältnisse fällt hingegen keine Verpackungssteuer an. Weiterhin belegt Tübingen Einweggeschirr mit einer Steuer von EUR 0,50. Davon sind also Plastik- oder andere Einwegteller ebenso betroffen wie auch Pommesschalen. Drittens gilt eine Verpackungssteuer von EUR 0,20 pro Einwegbesteck (einzeln oder als Set). Sie fällt also auf Pommesgabeln ebenso an wie auch auf anderes Einwegbesteck. Trinkhalme und Eislöffel, die nur einmal verwendbar sind, fallen ebenfalls hierunter.

Ursprünglich war in § 4 Absatz 2 Verpackungssteuersatzung eine Deckelung von EUR 1,50 pro Einzelmahlzeit vorgesehen. Diese Vorschrift ist in der aktuellen Satzung aber wieder entfallen.

Außerdem sind in der Satzung einige Ausnahmen vorgesehen. Auf jeden Fall fällt keine Verpackungssteuer an, wenn eine Verkaufsstelle die ausgegebenen Mittel wieder zurücknimmt und einer stofflichen Verwertung zuführt. Damit ist aber keine reguläre Müllentsorgung gemeint. Für die Verwertung sind also andere Maßnahmen erforderlich. Diese müssen auf Verlangen auch nachweisbar sein.

Eine weitere Steuerbefreiung greift bei Veranstaltungen, zum Beispiel Märkte und Feste. Allerdings ist die Ausgabe von Verpackungsmitteln sowie der anderen steuerpflichtigen Gegenstände nur dann steuerfrei, wenn die Betriebe an höchstens zehn Tagen pro Jahr an solchen Veranstaltungen einen Verkauf von Speisen und Getränken anbieten.

3. Juristische Klärung zur Rechtmäßigkeit der Verpackungssteuer

3.1. Juristische Bedenken auf Seite der betroffenen Betriebe

Dass die Einführung der Verpackungssteuer in Tübingen bei den von ihr betroffenen Unternehmen keine Begeisterung auslösen würde, war wohl von Anfang an klar. Wie also zu erwarten war, kam schon rasch nach Einführung der Verpackungssteuer juristischer Widerstand auf. So klagte eine Franchisenehmerin der Fast Food-Kette McDonald’s in Tübingen gegen die Einführung der Steuer. Aus verständlichen Gründen erhielt die Klägerin Unterstützung vom franchisegebenden Konzern. Denn wenn die Steuer in Tübingen erhalten bliebe, hätte dies wohl Vorbildfunktion in der gesamten Bundesrepublik gehabt. Wenn aber in Zukunft alle Franchisenehmer in Deutschland oder gar Europa von einer solchen Verpackungssteuer betroffen wären, würde dies beträchtliche finanzielle Einbußen bis hinauf auf Ebene des Franchisegebers nach sich ziehen.

Freilich hat die klagende Partei stattdessen eine ganze andere Argumentation angeführt, nämlich, dass man sich eine bundesweit einheitliche Lösung wünsche. Den größten wirtschaftlichen Nutzen würden die betroffenen Unternehmer aber nur durch eine komplette Bannung solcher Abgaben bewahren. Schließlich geht es um viel Geld. Denn der Verkauf ihrer Produkte unter Auflage einer Verpackungssteuer würde den Umsatz sicher dämpfen. Aber man befürchtete auch, dass die Einführung von Mehrwegmaterialien als Alternative zum bisherigen Angebot zu Umsatzeinbußen führen würde. Schließlich bedeutet es erheblichen Aufwand, um eine Kreislaufwirtschaft mit Verpackungsmaterialien aufzubauen, Kosten, die man aus gutem Grund scheut.

3.2. Juristische Klärung

3.2.1. Klage vor dem Verwaltungsgerichtshof Mannheim gegen die Verpackungssteuer

So landete die Klage vor dem baden-württembergischen Verwaltungsgerichtshof in Mannheim. Dieses entschied 2022 tatsächlich, dass die Verpackungssteuer juristische Mängel aufwies. Die Richter urteilten, dass Tübingen durch die Erhebung der Verpackungssteuer sowohl gegen Artikel 105 Absatz 2a Satz 1 GG als auch gegen geltendes Abfallrecht des Bundes verstoßen würde. Insbesondere der Verweis auf das Grundgesetz wog schwer, weil es Tübingen vorwarf eine Steuer erheben zu wollen, die über kommunale Grenzen hinweg wirksam sei. Städte und Gemeinden dürfen aber nur für ihre eigenen regionalen Zuständigkeitsbereiche bestimmen.

3.2.2. Revision vor dem Bundesverwaltungsgericht

Damit gab sich Tübingen aber keineswegs ab. So ging die Universitätsstadt in Revision, um das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig mit dem Fall zu beschäftigen. Am 24.05.2023 kam es dann zum aktuell gültigen Urteil: Tübingen darf die Verpackungssteuer erheben. Das Gericht begründete dies damit, dass der Verkauf von Schnellgerichten und anderen Speisen und Getränken, die mit steuerlich belasteten Einwegmaterialien verkauft werden, typischerweise innerhalb der Stadtgrenzen konsumiert werden. Die Abfallverursachung bliebe somit lokal beschränkt. Damit ist die lokale Bedeutung gegeben, über die Tübingen innerhalb seiner rechtschaffenden Grenzen frei bestimmen darf. Außerdem steht die Verpackungssteuersatzung sowohl mit Unions- als auch mit Bundes-Abfallrecht im Einklang, weil der Zweck der Verpackungssteuer auch hier die Müllvermeidung zum obersten Ziel hat.

Nur in zwei Aspekten sahen die Richter Anlass zur Rüge. Einerseits war die ursprünglich vorgesehene Obergrenze von EUR 1,50 pro Einzelmahlzeit zu unbestimmt. Andererseits betrachteten sie auch das ursprünglich vorgesehene unbeschränkte Betretungsrecht zwecks steuerlicher Prüfung als rechtswidrig. Beide Vorschriften wurden jedoch bereits in der überarbeiteten Verpackungssteuersatzung nachgebessert, sodass die Stadtverwaltung Tübingen den Gerichtsurteilen in dieser Hinsicht zuvorgekommen ist.

4. Auswirkungen der Verpackungssteuer

Doch welche Folgen hat nun das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts in der Causa Verpackungssteuer? Die kurze Antwort lautet: viele. Die lange Antwort leiten wir mit der Wiedergabe der Auffassung der klagenden Partei ein.

4.1. Reaktion der Klägerin auf das Urteil des obersten Verwaltungsgerichts

Die Klägerin, die weiterhin vom McDonald’s-Konzern Unterstützung erhält, gab nach der Urteilsverkündung bekannt, dass sie die schriftliche Urteilsbegründung abwarten wolle. Erst dann würde eine Entscheidung in Bezug auf eine mögliche Beschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht fallen. Inzwischen hat die Klägerin aber auch diesen Schritt vollzogen und Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht erhoben. Wir dürfen also auf einen Show down in Karlsruhe gespannt sein. Bis dahin soll es aber bei der derzeitigen Regelung in Tübingen bleiben.

4.2. Reaktionen anderer Kommunen auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts

Ungeachtet des endgültigen Ausgangs dieser Auseinandersetzung hat die Einführung der Verpackungssteuer deutschlandweit für Aufmerksamkeit in den Kommunen gesorgt. Tatsächlich haben sich bereits viele Städte und Gemeinden mit Anfragen zur Einführung und Umsetzung einer solchen Steuer an die Stadtverwaltung in Tübingen gewandt. Darüber hinaus haben auch viele Bundesbürger in ihren jeweiligen Gemeinden die Einführung einer ähnlichen Abgabe gefordert. Erste Nachahmer sind Gummersbach in Nordrhein-Westfalen und Konstanz am Bodensee. Beide Städte wollen 2024 eigene Äquivalente zur Tübinger Verpackungssteuer einführen.

4.3. Allgemeines Interesse an einer bundesweiten Lösung

Das Interesse an einer Regulierung von Einwegmaterialien, die vorwiegend im öffentlichen Raum entsorgt werden und dort erhebliche Kosten bei der Beseitigung verursachen, ist also groß. Doch in Anbetracht der noch ausstehenden Entscheidung beim Bundesverfassungsgericht ziehen es viele Kommunen vor, die Einführung eigener Regelungen zu verschieben. Tatsächlich bevorzugen viele von ihnen, dass eine einheitliche Regelung durch die Bundesregierung erfolgt. Schließlich lauern in einem andernfalls möglicherweise entstehenden Flickenteppich diverse Gefahren, etwa im Hinblick auf die Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Unternehmer.

Der Druck auf den Gesetzgeber zur Schaffung einer bundesweit gültigen Gesetzesgrundlage zur Einführung einer Verpackungssteuer ist somit gestiegen. Dennoch ist auch in der aktuellen Gesetzesinitiative zur Reduktion von Einwegverpackungsmüll von einer Verpackungssteuer, die sowohl als gerecht als auch als effektives Mittel gilt, keine Rede. Der Blick über die Landesgrenzen zeigt jedoch, dass sich in dieser Hinsicht im Ausland bereits einiges ändert. So gelten in Großbritannien und neuerdings auch in Spanien Verpackungssteuern. Daher ist es wohl eher eine Frage der Zeit, bis es auch in Deutschland eine flächendeckende Verpackungssteuer geben wird. Denn spätestens wenn das Bundesverfassungsgericht die Zulässigkeit der Tübinger Verpackungssteuer bestätigen sollte, werden viele Kommunen nachziehen. Die Frage wird dann schlicht und einfach sein, ob wir lieber tausende oder nur eine Regelung hierzu haben wollen.

5. Verpackungssteuer – ein vielschichtiges Fazit

5.1. Verpackungssteuer aus historischer Perspektive betrachtet

Die Verpackungssteuer in Tübingen ist ein Weckruf. Tatsächlich gab es schon in der Vergangenheit ähnliche Ansätze, die das gleiche Ziel verfolgten, nämlich die Eindämmung der Flut an Verpackungsmüll, die insbesondere Großstädte heimsucht. Wir wissen alle, dies ist ein allgemeines Ärgernis. Doch dürfen Städte und Gemeinden darauf mit einer eigenen Steuer reagieren? Ganz unabhängig von der Frage, ob eine Steuer eine geeignete Maßnahme ist, um dieses Ziel zu erreichen, bedarf dies aus juristischer Sicht sicherlich einer Klärung.

Nur wenige werden sich wohl daran erinnern können, doch hatte es vor mehr als 30 Jahren in etwa 80 deutschen Städten und Gemeinden bereits schon einmal eine vergleichbare Abgabe gegeben. Und auch damals war die Einführung einer Verpackungssteuer juristisch umstritten. So zog man gegen die Stadt Kassel vor Gericht und klagte über mehrere Instanzen. Nach jahrelangem Rechtstreit kippte allerdings das Bundesverfassungsgericht 1998 das Recht der Kommunen zur Erhebung solcher Abgaben. Jedoch ist dabei die genaue Begründung interessant. Denn ein allgemeines Verbot zur Erhebung einer solchen Steuer wollten auch die damaligen Richter keineswegs aussprechen. So ging es letztlich lediglich um die Frage, ob die damalige Verpackungssteuer der Stadt Kassel mit dem Abfallgesetz der Bundesrepublik harmonierte. Nur dies wiesen die Richter zurück.

5.2. Ein Plädoyer für die Verpackungssteuer

Seitdem hat sich die Situation auf unseren Straßen und öffentlichen Plätzen kaum geändert, sodass die Stadt Tübingen 2021 einen neuen Anlauf unternahm, um der Müllberge Herr zu werden. Schließlich war bis dahin keine Regelung auf Bundesebene verabschiedet worden, die Abhilfe zu schaffen imstande war. Vermutlich war aber ebenso politisches Kalkül ein weiterer Faktor, der zur Einführung der Tübinger Verpackungssteuer führte. Jedenfalls sieht die Sache für die Stadt Tübingen derzeit recht gut aus, denn die ursprünglich beklagten Rechtsmängel konnte das Bundesverwaltungsgericht wohl nachvollziehbar zerstreuen.

Dennoch wäre eine einheitliche Lösung, möglichst gleich auf EU-Ebene, die beste Option, um Verpackungsmüll obsolet werden zu lassen. Schließlich gibt es ja durchaus geeignete Maßnahmen, die man als Ersatz zu Einwegmaterialien einführen kann. Dies hat auch Tübingen von Anfang an erkannt. Deshalb fördert die Stadt, parallel zur Verpackungssteuer, Mehrweg-Alternativen. Aber selbst wenn diese Lösungsvorschläge weniger bequem oder teurer als die althergebrachten Materialien und Maßnahmen sein sollten, muss man zu ihrer Rechtfertigung stets den Vergleich zwischen vermüllten und sauberen, kostengünstiger gereinigten Stadtflächen heranziehen. Letztendlich ist es aber eben auch eine Frage der Gerechtigkeit. Denn gerechter als bisher ist sicherlich, wenn die Kosten der Müllbeseitigung eher nach dem Verursacherprinzip statt von der Allgemeinheit getragen werden.

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