Städte und Gemeinden

auch die öffentliche Hand zahlt Steuern

Zahlen auch Städte und Gemeinden in Deutschland Steuern?

Neben den juristischen Personen des Privatrechts gibt es auch noch die juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Darunter fallen insbesondere Städte und Gemeinden. Daher überrascht es kaum, dass auch sie als Körperschaften der allgemeinen Besteuerung unterliegen. Allerdings gibt es bei der Besteuerung der Städte und Gemeinden einige abweichende Regelungen im Steuerrecht. So zahlen Städte und Gemeinden zum Beispiel nur 15 % statt 25 % Kapitalertragsteuer auf Gewinnausschüttungen. Außerdem bleiben sie von der Besteuerung verdeckter Gewinnausschüttungen verschont, wenn sie aus bestimmten, gesetzlich geregelten Gründen dauerdefizitäre Tätigkeiten vorweisen. Weiterhin ist es Städten und Gemeinden möglich Rücklagen zu bilden und steuerneutrale Auszahlungen aus steuerlichen Einlagekonten vorzunehmen. Schließlich sind sie auch in der Lage, Gewinne und Verluste steueroptimiert zu verrechnen. Ansonsten zahlen Städte und Gemeinden ganz regulär Steuern, auch wenn sie ihre Gewerbesteuer kurioserweise im Grunde an sich selbst zahlen.

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Inhaltsverzeichnis


1. Städte und Gemeinden – Körperschaften öffentlichen Rechts

Bislang haben wir uns in unserer Beitragsreihe entweder mit der Besteuerung von Unternehmen oder von Privatpersonen beschäftigt. Doch gibt es in Deutschland noch eine weitere Gruppe Steuerpflichtiger, die wir Ihnen nun erstmals vorstellen möchten, nämlich die öffentliche Hand. Denn auch Städte und Gemeinden sind Steuersubjekte und zahlen somit Steuern. Zumindest in bestimmten Aspekten sind sie steuerlich anderen Körperschaften des privaten Rechts gleichgestellt. Schließlich handelt es sich bei Städten und Gemeinden ja ebenfalls um Körperschaften, allerdings des öffentlichen Rechts. Dies ist ihr Rechtskleid, mit dem auch sie vor den Fiskus treten, um Rechenschaft abzulegen.

Jedoch sind sie auch in vielen anderen Belangen zur Rechenschaft verpflichtet. Insbesondere gegenüber der Öffentlichkeit besteht eine Verpflichtung zur ordnungsgemäßen Verwendung von Steuergeldern im Rahmen der Erfüllung der Aufgaben, die Städte und Gemeinden gesetzlich verantworten. Daher überrascht es kaum, dass auch die Betriebe der öffentlichen Hand den jeweiligen Voraussetzungen zur handelsrechtlichen Buchführung sowie zur Prüfung durch einen Wirtschaftsprüfer verpflichtet sein können.

2. Städte und Gemeinden: Aufgaben, Betriebe, Unternehmen

Nun haben Städte und Gemeinden in erster Linie einen Auftrag zugunsten der Allgemeinheit zu erfüllen. Eine Gewinnerzielungsabsicht, wie sie bei Handelsgesellschaften oder Einzelunternehmen die Regel darstellt, ist, falls überhaupt vorhanden, diesem allgemeinen Auftrag untergeordnet.

2.1. Hoheitliche und freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben der Städte und Gemeinden

Dabei kann man zwischen drei Tätigkeitsfeldern der Städte und Gemeinden unterscheiden.

2.1.1. Hoheitliche Selbstverwaltungsaufgaben der öffentlichen Hand

Einerseits gibt es Aufgaben, die nur den Kommunen obliegen. Daher stellen diese hoheitlichen Tätigkeiten die Ausübung öffentlich-rechtlicher Gewalt dar. Dies sind zum Beispiel die Abwasserbeseitigung, die Sicherung der öffentlichen Ordnung im Rahmen der Tätigkeiten des Ordnungsamts oder der Brandschutz. Tatsächlich sind Städte und Gemeinden zu diesen kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben verpflichtet. Daher gibt es in der Regel auch keine gewerblichen Unternehmen, die um die Vergabe von Aufträgen in Bezug zu diesen hoheitlichen Aufgaben mit der kommunalen Verwaltung konkurrieren.

2.1.2. Freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben der öffentlichen Hand

Andererseits können Städte und Gemeinden auch freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben übernehmen. Dazu zählen wirtschaftliche, kulturelle und soziale Aufgaben, wie zum Beispiel die Einrichtung und der Unterhalt eines öffentlichen Personennahverkehr, einer Oper oder von Altersheimen. Dabei ist zu beachten, dass eine Gewinnerzielungsabsicht oder eine Teilnahme am allgemeinen Wirtschaftsverkehr keine grundsätzliche Bedeutung haben, sodass hierbei streng genommen keine Gewerbebetriebe vorliegen. Allerdings ist eine nachhaltige wirtschaftliche Betätigung, mit dem Ziel Einnahmen zu erzielen, durchaus relevant.

Dabei stehen in den drei gerade genannten Beispielen bewusst solche Einrichtungen im Vordergrund, die auch von gewerblicher Seite mit Konkurrenz rechnen können. Diese freiwillig geführten kommunalen Betriebe nennt das Körperschaftsteuergesetz Betriebe gewerblicher Art. Einzig Tätigkeiten im land- und forstwirtschaftlichen Bereich sind hiervon gesetzlich ausgenommen. Dabei ist zu beachten, dass § 4 Absatz 2 Satz 2 KStG bei ertragsteuerlichen Betrachtungen eine strikte Trennung von hoheitlichen Tätigkeiten und Betrieben gewerblicher Art fordert.

Weiterhin können Städte und Gemeinden auch auf andere Weise Betriebe unterhalten. So ist zum Beispiel die Gründung eines Regiebetriebs, eines Eigenbetriebs, einer Anstalt des öffentlichen Rechts oder gar einer Körperschaft des privaten Rechts, wie etwa eine GmbH, gGmbH oder einer AG, möglich. Allerdings kann in diesen Betrieben die Gewinnerzielungsabsicht und die Teilnahme am allgemeinen Wirtschaftsverkehr im Vordergrund stehen. Davon hängt dann auch ab, ob Regiebetriebe oder Eigenbetriebe für steuerliche Zwecke als Betriebe gewerblicher Art gelten, oder ob sie eigenständig zu betrachten sind.

2.1.3. Vermögensverwaltung durch die öffentliche Hand

Daneben existiert aber auch die Vermögensverwaltung der öffentlichen Hand. Diese umfasst Tätigkeiten, die mit dem Erzielen von Einnahmen durch Nutzung von Vermögen in Verbindung stehen. Also zählen hierzu die klassische Überlassung von Kapital, um Zinsen einzunehmen, sowie die Vermietung oder Verpachtung von Immobilienvermögen. Ob und in wie fern auch die Erzielung von Dividenden aus der Beteiligung an Unternehmen zur Vermögensverwaltung gehört, betrachten wir gesondert.

2.2. Unternehmensformen der Städte und Gemeinden

Darauf basierend kann man verschiedene Unternehmensformen unterscheiden, mit denen Städte und Gemeinden am allgemeinen wirtschaftlichen Verkehr partizipieren können.

2.2.1. Regiebetriebe

Da gibt es zunächst die sogenannten Regiebetriebe. Sie zeichnet aus, dass sie im Grunde lediglich eine Abteilung innerhalb der kommunalen Verwaltung darstellen. Somit sind sie keine eigenständige Unternehmung, denn es fehlt ihnen eine eigene Organisation. Dabei können sie hoheitliche Aufgaben erfüllen oder als Betriebe gewerblicher Art in Erscheinung treten. Davon hängt dann natürlich auch die Besteuerung ihrer Einnahmen ab.

2.2.2. Eigenbetriebe

Eigenbetriebe sind ebenfalls kommunalen Einrichtungen und gleichen in dieser Hinsicht den Regiebetrieben. Allerdings verfügen Eigenbetriebe über eine eigenständige Organisation, so dass sie eher mittelbar als unmittelbar der kommunalen Selbstverwaltung unterstehen. Bei dieser im Vergleich zu Regiebetrieben weitreichenden Eigenorganisation kann man beobachten, dass sich Eigenbetriebe durch eine Kombination verschiedener Elemente in dieser Hinsicht auszeichnen. So kann ein Eigenbetrieb zum Beispiel Sondervermögen einer Stadt oder einer Gemeinde darstellen. Außerdem kann ein eigeneständiges Leitungsorgan die Verantwortung für den Eigenbetrieb tragen, dass aber dennoch weiterhin der kommunalen Verwaltung direkt untersteht. Eine dritte Möglichkeit der Selbstverwaltung von Eigenbetrieben besteht in der verselbständigten Organisation ihrer Arbeitskräfte.

Dennoch ist auch ein Eigenbetrieb rechtlich keineswegs als eigenständiges Unternehmen anzusehen. Doch hat die hier hervorgehobene, obwohl eingeschränkte Eigenständigkeit Auswirkungen auf ihre Besteuerung.

2.2.3. Eigengesellschaften

Selbstverständlich können Städte und Gemeinden auch Gesellschaften gründen, um mit ihnen gewerbliche Aktivitäten zu entfalten. Allerdings sind sie dabei auf die Gründung von oder Mitunternehmerschaft bei Gesellschaften eingeschränkt, die haftungsbeschränkt sind. Auf diese Weise beugt man einer direkten Haftung der öffentlichen Hand vor. Andernfalls bestünde das Risiko, dass Städte und Gemeinden in die Insolvenz rutschen könnten, was wiederum verhindern könnte, dass sie ihre hoheitlichen Aufgaben zu erfüllen imstande sind.

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3. Besteuerung der Städte und Gemeinden

Damit einher geht auch eine Unterscheidung der Art und Weise, wie Städte und Gemeinden Steuern zahlen. Vereinfacht dargestellt sind Einnahmen der Städte und Gemeinden in aller Regel unbeschränkt steuerpflichtig, wobei Kapitalerträge, wie etwa Zinsen, als Ausnahmen der beschränkten Steuerpflicht unterliegen können. Dem hingegen sind alle Einnahmen, die Körperschaften öffentlichen Rechts im Rahmen der Erfüllung ihrer hoheitlichen Aufgaben erzielen, von der Besteuerung ausgenommen.

Nun wollen wir einen Blick auf die unterschiedlichen Steuern werfen, die Städte und Gemeinden abzuführen verpflichtet sind.

3.1. Steuern der Städte und Gemeinden: Umsatzsteuer

Zunächst gehen wir auf die Umsatzsteuer ein. In der Regel sind sowohl Eigenbetriebe als auch Tochterunternehmen der Städte und Gemeinden als eigenständige Unternehmer im Sinne des Umsatzsteuergesetzes zu sehen, wenn sie die nach dem Umsatzsteuergesetz geltenden Merkmale von Unternehmen erfüllen.

Wenn jedoch kommunale Betriebe hoheitliche Leistungen erbringen, dann ist darauf zu achten, ob diese möglicherweise zu größeren Wettbewerbsverzerrungen führen. Ist die erste Bedingung erfüllt und kann man das zweite Kriterium ausschließen, dann bleibt der Umsatz ohne Besteuerung. Daher fällt zum Beispiel bei der Müllentsorgung durch kommunale abfallwirtschaftliche Eigenbetriebe in aller Regel keine Umsatzsteuer für die Endverbraucher an.

Andererseits existieren aber auch eine ganze Reihe von Umsätzen, die von der Umsatzsteuer befreit sind. So listet § 4 Nummer 20 Buchstabe a UStG zum Beispiel Theater, Chöre, Konzerte, Museen und botanische Gärten auf, für die Städte und Gemeinden keine Steuern auf den Umsatz erheben sollen. Weitere Befreiungen von der Umsatzsteuer gelten für Leistungen der öffentlichen Hand im Rahmen der Bildungsförderung und der Jugendhilfe, sofern sie diese ohne Gewinnerzielungsabsicht anbieten.

3.2. Steuern der Städte und Gemeinden: Körperschaftsteuer

Als Körperschaften öffentlichen Rechts unterliegen Städte und Gemeinden der Körperschaftsteuer. Somit zahlen Städte und Gemeinden ganz regulär 15 % Steuern auf ihre Gewinne. Dabei unterscheidet man zwischen den Betrieben, die den steuerpflichtigen Gewinn generieren, und somit als Steuerobjekt in Erscheinung treten, und der Körperschaft des öffentlichen Rechts als Steuersubjekt. Deshalb zahlen Städte und Gemeinden die Steuern, die ihre Betriebe erwirtschaften.

Weiterhin ist ein anderer für Städte und Gemeinden oftmals relevanter Aspekt mit der Körperschaftsteuer verbunden. Denn während für eine Körperschaft des Privatrechts die Annahme gilt, dass sie ihren Betrieb mit Gewinnerzielungsabsicht führt, gilt dies für die öffentliche Hand nur bedingt. Zwar sind auch Städte und Gemeinden dazu verpflichtet, ordentlich zu wirtschaften. Jedoch kann der Umfang ihrer Aufgaben, die sie im Rahmen ihrer Selbstverwaltung der Öffentlichkeit anbieten, auch einen dauerdefizitären Betrieb mit einschließen. Während aber die Finanzverwaltung bei einer natürlichen Person, einer Personengesellschaft oder einer Kapitalgesellschaft, dies als Liebhaberei betrachten mag, ist dies bei der öffentlichen Hand anders. Deshalb besteht für sie auch keine Gefahr, dass das Finanzamt eines Tages die Forderung nach einer Umstrukturierung stellen könnte, oder gar, dass sie die Besteuerung verdeckter Gewinnausschüttungen vornimmt, die sich aus diesem Zusammenhang ergeben.

3.3. Steuern der Städte und Gemeinden: Möglichkeiten der Verlustnutzung

Im Allgemeinen ist es bei Unternehmen, die miteinander verbunden sind, nur bedingt möglich, Verluste eines Unternehmens mit Gewinnen eines anderen Unternehmens zu verrechnen. Städte und Gemeinden können jedoch durch steuerliche Gestaltung in dieser Hinsicht tatsächlich einen großen Vorteil für sich generieren. Denn durch geschickte Strukturierung ist die Zuordnung von defizitären zu gewinnbringenden Unternehmen durchaus leicht umsetzbar. Dies gilt insbesondere für Regiebetriebe, weil diese keine rechtlich selbständigen Einheiten darstellen.

Auf diese Weise können Städte und Gemeinden Steuern sparen, gleichzeitig aber auch ihren Bürgern ein Angebot an Leistungen bieten, die normalerweise lediglich Verluste erwirtschaften. Dazu zählen unter anderem solch kostspieligen Einrichtungen wie etwa Schwimmbäder oder Theater.

3.4. Steuern der Städte und Gemeinden: Kapitalertragsteuer

Erzielen Betriebe gewerblicher Art oder Eigengesellschaften Gewinne, dann muss man genauer untersuchen, ob eine Gewinnausschüttung tatsächlich stattfindet, oder, ob Gewinne auch vortragsfähig sind. Dabei gilt für Regiebetriebe allgemein, dass sie ihre Gewinne stets an die jeweilige Kommune übertragen, weil keine strikte rechtliche Trennung zwischen den beiden Parteien besteht.

In allen anderen Fällen, in denen Städte und Gemeinden von ihren Unternehmen eine Gewinnausschüttung erhalten, genießen sie ein steuerliches Privileg. Denn die dabei anfallende Kapitalertragsteuer beträgt bei ihnen nur 15 % statt der regulären 25 %. Selbstverständlich sind auch sie berechtigt, einen Antrag für Dauerüberzahler zu stellen.

Damit verbunden ist auch ein weiterer Aspekt, über den man bei der Besteuerung der öffentlichen Hand im Klaren sein sollte. Denn Städte und Gemeinden können den Zeitpunkt der Besteuerung im Rahmen der Kapitalertragsteuer in gewisser Weise selbst bestimmen, indem ihre Unternehmen die ausschüttungsfähigen Gewinne in entsprechende Rücklagen einstellen.

Ähnliche Vorteile können sie auch realisieren, wenn sie ihre Unternehmen durch Einzahlung in das jeweilige steuerliche Einlagekonto frühzeitig mit viel Kapital ausstatten. So ist es für Städte und Gemeinden später leicht möglich, eine Auszahlung von Gewinnen ohne Steuern vorzunehmen, in dem sie die gewünschten Beträge dem steuerlichen Einlagekonto entnehmen. Allerdings muss dabei gewährleistet sein, dass kein Verlustvortrag im Betrieb vorhanden ist.

3.5. Steuern der Städte und Gemeinden: Gewerbesteuer

Grundsätzlich fällt bei der öffentlichen Hand eine Gewerbesteuer an, wenn ein Betrieb gewerblicher Art die üblichen Kriterien eines Gewerbebetriebs erfüllt: selbständige, nach außen erkennbare, nachhaltige Betätigung mit Gewinnerzielungsabsicht unter Teilnahme am allgemeinen Wirtschaftsverkehr. Ist dies ausgeschlossen, fällt für Städte und Gemeinden keine Steuern in dieser Hinsicht an. Erfüllen kommunale Betriebe jedoch diese Bedingungen, dann muss man jeden Betrieb gesondert als Steuerobjekt behandeln.

Dies sind die rein formalen Anforderungen, die Städte und Gemeinden zu beachten haben. Da die Gewerbesteuererhebung jedoch den Kommunen obliegt, kommt es bei ihrer Besteuerung zu einer kuriosen Situation. Denn wenn Städte und Gemeinden die Voraussetzungen für die Besteuerung im Rahmen der Gewerbesteuer erfüllen, dann zahlen sie diese Steuern ja schließlich an sich selbst.

3.6. Steuern der Städte und Gemeinden: Grundsteuer

Eine weitere Steuer, die Städte und Gemeinden prinzipiell zahlen müssen, sind Grundsteuern. Allerdings fällt Grundsteuer nur bei Betrieben gewerblicher Art an. Dem hingegen sind kommunale Betriebe, die hoheitliche Aufgaben wahrnehmen, von der Grundsteuer ausgenommen. Überträgt eine Kommune jedoch solche Aufgaben an ein externes Unternehmen, und überlässt sie diesem für diesen Zweck ein Grundstück, dann zahlt dieses Unternehmen auch dann Grundsteuer, wenn es sich zu 100 % im Eigentum der Kommune befindet.

Da allerdings auch die Grundsteuer letztendlich den Städten und Gemeinden selbst zufließt, findet in dieser Sphäre im Grunde keine Besteuerung statt.

3.7. Steuern der Städte und Gemeinden: Grunderwerbsteuer

Nun kommen wir zum letzten Punkt, über den wir bezüglich der Steuern der Städte und Gemeinden sprechen möchten, nämlich der Grunderwerbsteuer. Auch in diesem Bereich besteht für die öffentliche Hand eine gesetzliche Ausnahme. Denn im Regelfall fällt für Städte und Gemeinden keine Grunderwerbsteuer an. Falls jedoch der Grundstückserwerb einem Betrieb gewerblicher Art dienen soll, dann ist die Befreiung von der Grunderwerbsteuer ausgeschlossen; in diesem Fall zahlen Städte und Gemeinden ganz regulär Steuern.


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